Родительское собрание №4, 2008

Сабуров Евгений д.э.н., профессор, научный руководитель Федерального института развития образования

С новой надеждой

К проблемам экономики образования меня привлек великолепно барственный и невероятно симпатичный Владимир Петрович Зинченко. До того мои интересы лежали в области жилищного строительства и вообще экономики города. Однако после того, как я принял живейшее участие в разработке анекдотической программы «Жилище – 2000» (помните такую?), захотелось куда-нибудь из этого бреда уйти. Впрочем, грех жаловаться, работа с Госпланом дала мне многое в понимании макроэкономики. В образовании я занялся так называемым «балансом молодежи». Это скорее связано с профессиональным, а не общим образованием и так же, как моя прошлая работа имеет отчетливый макроэкономический привкус. Курировал нас министр Образцов.

Зинченко спросил меня, знаю ли я бунтарей в области школьного образования. Да ничего я не знал. «А вы поезжайте с ними в Сочи. Возьмите с собой кого-нибудь. У них экономистов нет». Взял я с собой Славу Моргунова из Ростова-на-Дону, который в моей системе занимался балансом молодежи Юга России. Потом он был начальником управления в Минобразования РСФСР, потом замминистра экономики РФ, а теперь советник Председателя ЦБ РФ.

Приехали мы в пионерлагерь под Сочи, и нас по голове ударила ОДИ*, которую вел Юра Громыко. Мы обозлились на всё окружающее и придумали новый хозяйственный механизм школы. Для меня, да думаю и для Славы, это было замечательное занятие, поскольку хозяйственный механизм, хозмех, это типичная микроэкономика, то есть наука о мнениях, о мотивациях, о человеческом поведении. Если все время заниматься  макроэкономикой, – есть опасность утратить ощущение реальной жизни. Схема была принята сообществом, и к нам тут же потеряли интерес. Как я теперь понимаю, это нормально и рационально во время ОДИ по отношению к группе, которая выполнила свою задачу, но обидно. Тем более, что на взгляд экономист вопросов оставалось еще уйма. Льстило, конечно, замечательное отношение к нам  В. Давыдова, Э. Днепрова, да и других.

В Москве Э. Днепров предложил мне войти во ВНИК «Школа». Это было весьма кстати. Я к тому времени ушел из экономики образования и занимался уже чистой макроэкономикой в Институте Ю.В. Яременко. А бросать начатое совсем не хотелось. Благодаря ВНИКу я привлек к обсуждению В. Волконского, А. Вавилова, совсем юную Наташу Типенко и других экономистов. Мы, как говорится, «обмяли» задачу и издали брошюрки по новому хозяйственному механизму школы. Сегодня, перечитав эти брошюры, я уверенно могу заявить, что никакого дальнейшего шага вперед по сравнению с нашей схемой сделано не было. Наоборот, был сделан шаг назад.

Тогда же Николай Иванович Рыжков подписал Постановление, которое узаконивало нашу схему и, более того, распространяло ее на другие отрасли социальной сферы. Этим мы были обязаны громадной пробивной силе Евгения Куркина.

Пора поговорить о собственно новом хозяйственном механизме. Сейчас он съежился, скукожился до нормативного подушевого финансирования. Это, конечно, не то, чего мы хотели. Нормативное подушевое финансирование в нашей схеме было важным инструментом, но лишь инструментом и не более того. Схема базировалась на идее М. Фридмана о повышении эффективности работы тех сфер экономики, в которых рынок невозможен, по мнению общества. К таким сферам относится образование. В таком случае необходимо придумать нечто, что можно назвать «якобы рынком». С одной стороны, финансирование будет по-прежнему бюджетным, но с другой стороны, работники данной сферы смогут нести бремя свободы и бремя ответственности такие же, как если бы они работали на открытом рынке. В этом случае диктат производителя (в данном случае диктат работников образования) прекращается. Не наступает, впрочем, и диктат потребителя, т.е. родителей и учащихся. Создается договорная и переговорная ситуация.

Схема состоит из четырех взаимосвязанных компонентов. Это замкнутый квадрат. Начинать описание можно с любой стороны. Ну, начнем с норматива подушевого финансирования, единственного, что более или менее стараются реализовать. Для «якобы рынка» норматив подушевого финансирования или, как его сейчас стали жеманно называть, норматив бюджетного финансирования (чтобы избежать неэстетичного для училок слова «подушевого») – это аналог цены, которая регулирует открытый рынок.

Самое главное, что дает подушевое финансирование – это возможность отказа от сметы и перехода к освоению образовательного стандарта теми методами, которые удобны и эффективны. И отказ от сметы, и отказ от методического диктата – залог технологической свободы и мощнейший стимул развития системы. Норматив финансирования лишь инструмент, позволяющий обеспечить эту свободу.

Однако технологическая свобода – это не свобода без берегов. Это свобода метода, но не результата. Результат должен проверяться жесточайшим образом. Качество работы педагогического коллектива должно быть измеряемо и подконтрольно. Конечно, речь идет и об условиях содержания детей, но это не так трудно. Трудность в квантификации интеллектуального труда педагогов.

Четвертой стороной квадрата является заключение контракта с педколлективом или его главой. Если контроль результатов дает положительную оценку труда, то контракт заключается. В противном случае объявляется конкурс трудовых коллективов на данное образовательное учреждение и, следовательно, на бюджетное финансирование педагогического процесса. Кто заключает контракт? По нашему мнению, это должен быть муниципалитет как владелец образовательного учреждения, но мы не исключали возможности, что при развитии института попечительских советов это могли бы быть и они.

Что мы видим сегодня? Через двадцать лет после восторженного одобрения предложенной схемы – где воз-то? После работы во ВНИКе все авторы нового хозяйственного механизма школы довольно скоро ушли из сферы образования. Кроме Н. Типенко. Так получилось, что сегодня я вернулся к занятиям экономикой образования. Правда меня уже не очень интересует хозяйственный механизм, а волнуют более глобальные, что ли, проблемы. Тем, может быть, проще посмотреть на то, что получилось из ВНИКовской схемы.

Норматив подушевого или бюджетного финансирования победно шествует по стране. И хорошо, и плохо. Хорошо, потому что это некая регламентация, некое одергивание органов управления образования в их барском разбрасывании денег по принципу симпатии-антипатии. Плохо во всех других отношениях. Мы и не предполагали распространять эту методу на сельские школы. Они все разные. А потом – на селе зачем нужен инструмент конкуренции? Не думали мы и о таком нормативе для ВУЗов. Тоже уж больно разные. Даже отраслевая дифференцация мало что дает. А еще более дробно дифференцировать норматив – так какой же это норматив? Хорошо, что очень детально уточнены методики расчетов. В этом заслуга Н. Типенко, И. Абанкиной, Т. Абанкиной. Появилась методика расчета норматива для дополнительного и начального профессионального образования. Здорово.

Вовсю развивается обширное хозяйство контрольно-измерительных материалов. Честь и хвала Виктору Болотову. Атака на него и его дело показывает, насколько важно и нужно то, что он делает. Бесконтрольность и  разнузданное издевательское безделье должны уйти из системы образования. К сожалению, стандарты нового поколения не помогают решению проблемы. Они по-прежнему не квантифицируемы, а значит и не подконтрольны. Скорее они выполняют роль деклараций, годящихся для ублажения публики, но не для практической деятельности. Мы экономисты. Конечно, как гражданин, отец троих детей и уже двух внучек, я имею некоторые пожелания школе, но как экономист я просил одного: стандарты должны включать результаты, которых с их помощью мы хотим достичь. И это главное в стандартах. Для того, чтобы схема стимулирования эффективности заработала по настоящему.

Контракты худо-бедно заключаются, хотя условия их расторжения не слишком связаны с качеством труда. Это, конечно, не следствие плохой работы юристов. Это следствие прекраснодушной расплывчивости стандартов и все еще сохраняющегося нецелевого характера контрольно-измерительных материалов.

Но самое печальное это, безусловно, отсутствие поля маневров. Нормативно подушевое финансирование прежде всего должно было отменить сметное финансирование. Либо – либо, как говаривал Кьеркегор. Вместо того чтобы расширить возможности педагогического коллектива, подушевое финансирование сузило их. Школа стала даже менее свободна, чем была. Эту операцию обрезания возможностей Минфин провел через казначейство. Вопреки Закону об образовании, разработанному ВНИКом, были жестко разведены частные и государственные школы. Хотя, вообще-то говоря, государственных школ вроде бы нет. Муниципалитеты – это органы местного самоуправления, а это не государство.

Тем не менее для пессимизма нет места. Мы нетерпеливы. Блистательный Коган почти что осуществил схему в Самаре. Попытки были и в других местах. Все больше народу заражается пониманием, что надо повышать эффективность работы системы и обращается к тем или иным сторонам квадрата. Упрямство Минфина не ругает разве что ленивый. «Процесс пошел», – как говаривал последний и единственный президент нашей бывшей родины. На мой взгляд, Минобрнауки надо усилить давление на Минфин, который вымарал из предложений нашего министерства всё более или менее экономически значимое и способствующее переменам к лучшему. Я надеюсь на помощь в борьбе со стороны Э. Набиулиной. По крайней мере, в Концепции развития, представленной Минэкономразвития, все было очень симпатично.